认识人口变化趋势性特征 完善人口发展战略
蔡 昉
在2023年5月召开的二十届中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记深刻阐明了我国人口发展呈现的少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，提出认识、适应、引领人口发展新常态、以人口高质量发展支撑中国式现代化的新要求。党的二十届三中全会围绕促进人口高质量发展，提出以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，以及健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系的重大部署。深刻理解和把握我国人口变化趋势性特征体现的一般规律和特殊国情，有助于深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央作出的一系列重大部署，实现以人口高质量发展支撑中国式现代化的目标。
一、认识和判断人口变化趋势性特征
迄今为止，各国现代化过程中人口发展的共同特征之一，就是总和生育率（妇女终身生育孩子的平均数）逐步下降，进而导致人口自然增长相继经历减速、停滞和转负的不同阶段，在这个阶段变化过程中，人口结构呈现出少子化和老龄化的特征。我国在2020年全面建成小康社会，转向全面建设社会主义现代化国家新征程之际，人口发展也进入新阶段，呈现出一系列趋势性特征。对人口变化的重要趋势性特征作出正确判断和准确理解，是在实践中适应和引领人口发展新常态的认识前提。
长期低生育率导致的少子化，是人口转变的主要表现和必然结果，也是人口发展呈现新特征的基础性原因。生育率下降是人口转变的基本驱动力，是经济社会发展的必然结果，同时也受特定人口政策的影响。改革开放以来我国的经济增长和社会发展，以及计划生育政策的有效实施，都通过生育率的下降促成了人口转变。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国的总和生育率已经降到1.3，并在之后进一步降低。长期的低生育率使得人口出生率下降，进而呈现出少子化特征。在1992—2023年期间，我国人口出生率从18.24‰降低到6.39‰；在同一时期，当年出生人口数从2119万降低到902万，0—14岁儿童人口从3.23亿减少为2.31亿。
近年来，各地不断加大学前教育保障力度，逐年完善幼儿园布局和建设规划，增加普惠学前教育学位供给，促进幼教队伍能力提升，推动学前教育普及普惠优质发展。图为2025-08-03，在青海省海西蒙古族藏族自治州天峻县民族幼儿园，小朋友们在老师带领下上体育课。 新华社记者 张龙/摄
人口老龄化是现代化过程中不可避免的趋势，归根结底要在发展中予以积极应对。出生率下降和出生人口减少，相应改变了人口的年龄结构，总体表现为老年人口占比不断提高。可以说，人口转变的自然结果就是人口老龄化，而老龄化水平通常也同按照人均国内生产总值（GDP）衡量的经济发展阶段相对应。参照国际上通行的阶段划分标准，可以观察到我国经济发展阶段和人口老龄化经历的变化。第一，65岁及以上人口比重（以下简称“老龄化率”）超过7%，标志着一个国家成为“老龄化社会”，或进入初步老龄化阶段。被世界银行划分在低收入组和中等偏下收入组的国家，2023年平均老龄化率分别为3%和6%，总体而言都未进入到老龄化的这个阶段。我国于2000年在即将成为中等偏下收入国家之际，就已跨过这一老龄化社会门槛。第二，老龄化率超过14%标志着一个国家成为“老龄社会”，或进入中度老龄化阶段。2023年中等偏上收入国家的平均老龄化率为12%，我国在2021年进入这个老龄化阶段时，人均GDP达到12618美元，已经高于中等偏上收入国家的平均水平。第三，老龄化率超过21%标志着一个国家成为“高度老龄社会”，或进入深度老龄化阶段。2023年高收入国家的平均老龄化率为19%，意味着该收入组的很多国家都已经成为高度老龄社会。根据国家卫生健康委员会中国人口与发展研究中心的预测，中国在2032年即将成为中等发达国家之时，将进入老龄化的这个阶段。
区域人口增减发生明显分化，改变了地区之间的人口布局，给经济发展和基本公共服务供给带来挑战。区域人口增减分化现象是由各地区在人口转变和经济社会发展方面存在的差异决定的。从统计上看，国内各地区间的人口增长情况，既受人口自然增长率（出生率和死亡率之差）影响，也受人口机械增长率（迁入率与迁出率之差）影响。在地区间存在着诸如生育水平等人口因素、GDP增长率等经济因素，以及基本公共服务保障水平等社会因素方面差异的条件下，产生人口增减分化现象是难免的。相应地，在推进区域均衡发展的过程中，应该将其作为一个新因素，予以充分考虑和恰当应对。
二、高质量发展面临的人口挑战
人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，人口发展质量关乎中国式现代化的进程和成色。在不同的发展阶段，我国人口变化趋势都对发展方式以及发展成效产生影响。在改革开放的前30年里，15—64岁劳动年龄人口增长最为迅速，0—14岁和65岁及以上非劳动年龄人口数量则基本稳定。非劳动年龄人口与劳动年龄人口之间的比率即人口抚养比，不仅较低且逐年有所下降，人口结构呈现出“生之者众、食之者寡”的特征。劳动力充分供给、人力资本迅速改善、储蓄率和投资回报率保持在较高水平，以及劳动力重新配置带来生产率大幅提高，都为经济高速增长提供了人口红利。然而，随着老龄化程度的加深，影响经济增长的人口趋势逐渐发生变化。与此同时，新的社会发展阶段也对我国经济发展提出新的要求。
劳动年龄人口跨越了从增长到减少的关键转折点，对经济发展方式转变和增长动能转换提出更紧迫要求。我国15—64岁劳动年龄人口，在2013年达到峰值后转入负增长，并在到2023年的10年里以年均4.87‰的速度减少。相应地，人口抚养比从35.3%提高到46.5%，提高幅度超过11个百分点。大约在同一时期，我国经济发展进入新常态，特征之一便是在更高发展阶段以及更大经济总量基数上，增长速度出现下行趋势。这种增长速度的一定减缓，既是发展阶段变化的一种正常现象，也与人口变化趋势密切相关。随着我国人口从2022年开始进入减量阶段，劳动年龄人口减少的速度将进一步加快。这与我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段的趋势是完全对应的，要求发展方式和增长动能进一步转换到更可持续的轨道上。人口趋势性特征与经济发展新常态叠加出现的新情况，对继续深化供给侧结构性改革、加快培育和形成新质生产力，提出了更加迫切的要求。
人口进入负增长和中度老龄化阶段，要求更加注重平衡社会总需求结构，加快培育完整内需体系，完善扩大消费长效机制。一些国家的经验表明，人口负增长和更深度老龄化会产生抑制社会总需求特别是消费需求的效应。对我国来说，一方面，发展方式转变的一个重要目标，是促进需求“三驾马车”结构的进一步均衡，使居民消费发挥更大的作用，以保持经济增长需求拉动力的强劲和可持续；另一方面，在人口总量减少和抚养比提高的情况下，稳定和扩大居民消费又要求进一步推进相关领域改革，切实实施更有针对性的宏观经济政策和社会政策，特别是要着眼于把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，增加城乡居民收入，改善收入分配，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，通过消费能力的增强和消费意愿的提高，有效激发居民消费潜能。
不断扩大的老年人口规模和持续提高的人口抚养比特别是老年人口抚养比，要求更加积极应对老龄化，加快发展养老事业和养老产业。2023年，我国65岁及以上人口达到2.17亿，根据中国人口与发展研究中心的预测，预计到2032年老年人口将达到2.93亿，同期老年人口抚养比将从22.5%提高到31.1%。积极应对人口老龄化，最紧迫的任务和最优先的目标，就是因应大龄劳动者的就业需求和老年人的基本养老需求，提高社会养老保障及其覆盖率和均等化水平，发展银发经济，增加养老服务供给，提高大龄劳动者的劳动参与率，努力实现老有所养、老有所为、老有所乐。
三、完善人口发展战略的机会窗口
在推动中国式现代化的进程中，特别是在2035年基本实现现代化、按人均GDP衡量达到中等发达国家水平的这个阶段，我国经济仍将保持长期向好的基本面、强大的韧性和活力，以及充足的增长潜力，实现质的有效提升和量的合理增长的统一。在这一进程中，持续推进供给侧结构性改革，将更充分释放劳动力丰富的传统优势潜力，为发展方式转变和增长动能转换赢得时间。促进新要素和新要素组合，因地制宜发展新质生产力，将推动经济增长转向新动能轨道，从而提高全要素生产率，增强潜在增长能力。深入实施扩大内需战略和持续改善民生，将显著增强消费需求及其引导的投资需求，从而推动以强大的内需实现潜在增长率。
在人口发展呈现新的趋势性特征条件下，要求更加注重平衡社会总需求结构，加快培育完整内需体系，完善扩大消费长效机制。图为2025-08-03，位于云南省西双版纳傣族自治州景洪市的告庄西双景星光夜市流光溢彩、游人如织。 新华社记者 胡超/摄
按照要素供给潜力和生产率提高趋势预测的我国潜在增长率表明，我国经济仍然有潜力达到合理的增长。这一增长将使我国在2035年实现按人均GDP标准成为中等发达国家的目标。可以从三个方面理解这一增长潜力预测。第一，从当前到2035年，我国正处在进入高收入国家行列到成为中等发达国家的经济发展阶段，以及从中度老龄化到深度老龄化的人口转变阶段。预测的潜在增长率明显高于处在相同老龄化阶段和人均GDP阶段国家的实际增长率。第二，供给侧结构性改革在关键领域的推进成效，可以分别从要素供给和生产率提高两个方面创造真金白银的改革红利，提高潜在增长率的幅度，这一幅度并无上限。第三，我国在推进14亿多人口共同富裕的现代化过程中，始终具有超大规模市场的内需优势，通过在发展中保障和改善民生，用市场化办法激发需求和优化供给，经济增长潜力便可以转化为现实经济增长。
合理、合意和可持续的经济增长，将为扩大基本公共服务供给奠定坚实的物质基础。在更高的发展阶段上，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，提供更多和更高质量公共品，既是以人民为中心发展思想的具体体现，也是遵循尽力而为、量力而行原则，在发展中保障和改善民生的必然要求。经历过现代化这个阶段的国家，通常也显示了公共品供给扩大的共同特征。以应对老龄化、少子化为重点，覆盖全人群、全生命周期的人口支持政策体系，涉及基本公共服务诸多关键领域的完善和改革，与健全社会保障体系、改善基本公共服务供给的目标完全一致、路径高度重合。
经济增长的做大“蛋糕”效应和基本公共服务供给改善的分好“蛋糕”效应，有助于在应对人口结构新变化中具有足够回旋余地，在运用政策中产生削峰填谷效应。虽然少子化和老龄化都带来挑战，但在目前的人口转变阶段，两者之间也具有一定程度的相互抵消关系。例如，今后一段时间里，虽然老年人口抚养比提速快、增幅大，但由于少年儿童人数的减少和少儿人口抚养比的迅速降低，可以在很大程度上缓解老龄化带来的压力。根据预测，在2023—2035年期间，我国老年人口抚养比预计提高13.9个百分点，由于少儿人口抚养比同期降低8.1个百分点，使总体人口抚养比的提高幅度相对和缓，仅为5.8个百分点。由此，在包括人口支持政策在内的基本公共服务供给体系中，资源整合水平和统筹配置层次可以不断得到提高，从而实现提供全生命周期的基本公共服务，提升全人群福祉水平的目标。
四、完善人口发展战略的政策着力点
以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，促进人口高质量发展，要求以系统观念统筹谋划，按照全局性、综合性的要求拓展工作思路的深度和工作领域的广度，更加重视采用引导和激励的办法，通过体制机制创新和改革，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，并与普惠性、基础性、兜底性民生建设共同推进。按照以“一老一小”为重点、“两点一线”全生命周期的范围，可以把以下三个关键领域作为政策的着眼点和发力点。
以生育、养育、教育阶段为重点，提高基本公共服务供给和覆盖水平，同步实现降低“三育”成本、提高生育意愿和生育率，进而全面提升人口素质的任务目标。首先，加快完善生育支持政策体系和激励机制，在政府、社会、家庭之间形成激励相容、治理协同和推动同步的局面，建设生育友好型社会，促进家庭生育意愿与社会适度生育率最大限度的一致性。其次，通过提高生育和养育服务及其成本的公共化水平，提升生育全程基本医疗保健服务能力，统筹育幼资源使用，完善生育休假制度，加大个税抵扣力度，在降低服务成本的同时提高服务质量。最后，因应人口发展趋势性特征对教育发展和人力资本培育方式提出的新要求，深化教育综合改革，加大资金投入和各方面资源统筹力度，扩大各级各类优质教育供给，逐步把教育向学前乃至托幼阶段前移，提高高中阶段教育免费范围和普及率，让教育和培训贯穿劳动者就业全过程，在全生命周期培育人力资本。
加快培育现代化急需的人力资源，提高劳动力的配置效率和匹配水平，解决好结构性就业矛盾。就业形势新变化突出表现在以下两个方面。一方面，在人口发展呈现新的趋势性特征条件下，青年就业群体和大龄劳动者面临更大的就业困难。另一方面，技术变化和经济数字化转型对人力资本的要求不断提高，引起就业形态变化。两方面因素对就业的影响在逐步加深，使我国就业的结构性矛盾日益突出。这要求在完善就业优先政策过程中，更加关注各类青年就业人口和大龄劳动者等重点群体，着力解决人力资源供需不匹配的矛盾，通过提供更加精准对路的公共就业服务，帮助劳动者获得新技能并增强就业适应能力，从破解“有活没人干”入手，解决“有人没活干”的问题。
以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，促进人口高质量发展，还应在加快培育现代化急需的人力资源，提高劳动力的配置效率和匹配水平，解决好结构性就业矛盾上下功夫。近年来，各地注重以就业市场需求为导向，通过校企联合办学，搭建产教联合体等形式，拓宽职业教育毕业生就业渠道。图为2025-08-03，天津现代职业技术学院老师在无人机产教融合实践中心指导学生。 新华社记者 赵子硕/摄
以发展养老事业和养老产业为核心，满足老年人的基本养老保障和基本养老服务需求，提高老年人群的生活品质。实现老有所养、老有所为、老有所乐，不仅是增进老年人福祉的必然要求，也是通过充分发挥大龄劳动力的庞大人力资源和老年人口的消费力，让大龄人群和老年人群体发挥出“银发力量”的关键之举。推进实现完善人口发展战略的重要目标，必须关注大龄人群和老年人群体。一是提高基本养老保险和服务的供给水平、覆盖率和均等化程度，确保老年人生活品质的提高与现代化进程同步推进。二是创造条件增强大龄劳动者的就业意愿和就业能力，提高老年人的经济社会参与水平，为有意愿的老年群体创造多样化、个性化的就业岗位和社会活动形式，扩大和延续人口红利。三是促进银发经济发展，满足老龄社会的特殊消费需求，在免除老年人后顾之忧的前提下，持续发挥他们作为消费者的积极功能。
作者：中国社会科学院国家高端智库首席专家、学部委员
